Implementasi Sistem Akuntansi Keuangan Daerah:Revolusi Sistem Tanpa Imbangan

Salah satu masalah mendasar yang kini paling nyata dihadapi oleh banyak instansi pemerintah, baik di pusat maupun daerah, adalah kelangkaan Sumber Daya Manusia (SDM) yang memiliki kompetensi memadai untuk menyelenggarakan administrasi keuangan negara/daerah. Temuan audit Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat tahun 2005 jelas menyebutkan bahwa salah satu kelemahan yang ditemukan adalah belum optimalnya tenaga-tenaga yang berlatar belakang akuntansi di pemerintahan. Kebanyakan sarjana akuntansi yang bekerja di pemerintahan menempati posisi sebagai auditor (terbanyak di Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan), dan sebagian lainnya di Departemen Keuangan. Sementara itu, di instansi pemerintah dan lembaga negara lainnya, termasuk juga di pemerintah daerah, tidak banyak ditemukan sarjana akuntansi.
Jika ditelaah, ada beberapa penyebab mengapa pemenuhan kebutuhan SDM tersebut tidak dapat terlaksana dengan semestinya.
Pertama, tidak seperti akuntansi komersial, materi akuntansi pemerintahan yang diajarkan secara formal di akademi dan atau perguruan tinggi jurusan akuntansi tidaklah banyak dan intensif. Kalau boleh dibilang sangat kurang. Yang sudah terstruktur saat ini paling banyak hanyalah satu semester untuk materi akuntansi pemerintahan sebanyak dua atau tiga satuan kredit semester (SKS) dan satu semester untuk akuntansi sektor publik sebanyak dua atau tiga SKS. Biasanya, secara kasat mata dapat dilihat bahwa minat mahasiswa untuk mendalami secara serius materi akuntansi pemerintahan tidaklah setinggi ketika mendalami materi akuntansi komersial.
Kondisi di atas berhubungan erat dengan pangsa pasar lulusan sarjana atau sarjana muda akuntansi untuk bekerja di sektor komersial, yang biasanya lebih banyak tersedia, dan harus diakui menjanjikan sistem renumerasi yang jauh lebih baik dibanding jika mereka nantinya bekerja di sektor pemerintahan dengan standar gaji yang relatif lebih rendah dibanding sistem renumerasi di sektor komersial.
Pada kenyataan yang ada, mereka yang bekerja di bidang akuntansi komersial di perusahaan-perusahaan adalah juga mereka yang memang memiliki latar belakang pendidikan jurusan akuntansi. Perusahaan pengguna tenaga kerja lulusan akuntansi pun jelas tidak akan mempekerjakan mereka yang latar belakang pendidikannya bukan dari jurusan akuntansi.
Kedua, secara substansial, materi akuntansi pemerintahan sendiri tahun-tahun belakangan ini masih mencari bentuk yang pasti. Ini akibat adanya perubahan ketentuan mengenai sistem akuntansi pemerintahan atau sistem akuntansi keuangan daerah, yang seringkali justru membingungkan praktisi akuntansi keuangan di instansi pemerintah pusat dan daerah. Satu ketentuan belum tuntas bisa dilaksanakan, sudah keluar aturan baru yang kadang mengubah secara signifikan aturan yang ada sebelumnya. Akibatnya, silabus mata kuliah akuntansi pemerintahan pun belum memiliki bentuk yang pasti, dan harus selalu disesuaikan dengan perubahan yang terjadi.
Perubahan paling signifikan terkait dengan hal ini adalah perubahan revolusioner dalam sistem pencatatan transaksi keuangan pemerintah. Disebut revolusioner, lantaran perubahan sistem akuntansi yang digunakan adalah perubahan seratus delapan puluh derajat. Bayangkan, semula, sistem yang digunakan adalah sistem tata buku tunggal (single entry accounting), sekarang yang harus diterapkan adalah sistem tata buku berpasangan (double entry accounting). Jika dahulu laporan akhir dari siklus akuntansi anggaran adalah Perhitungan Anggaran Negara (PAN), maka sekarang produk yang harus dihasilkan adalah sebagaimana layaknya produk sistem akuntansi yang telah lazim dikenal, yaitu Laporan Keuangan.
Praktik sistem akuntansi berbasis tata buku tunggal sederhana, hanya mengandalkan pencatatan pada Buku Kas Umum, dan dilengkapi dengan Buku Pembantu lainnya, dan yang setiap tahun harus ditutup, dan tidak dibuka kembali, sehingga tidak ada kesinambungan antara pencatatan antara satu tahun anggaran dengan tahun anggaran berikutnya. Akibatnya, jejak transaksi dan akumulasi transaksi terkait hak (asset) dan kewajiban (liabilities) menjadi tidak akan dapat dideteksi secara cepat. Atau, dengan kata lain, jika harus ditanya, berapa nilai kekayaan pemerintah (atau negara) pada satu saat tertentu, maka jawabannya hanyalah gelengan kepala semata.
Pencatatan dengan menggunakan Buku Kas Umum dan buku pembantunya adalah pencatatan dengan metode basis kas (cash basis). Tidak ada pencatatan lain untuk mengakui adanya hak dan kewajiban yang sudah timbul dari suatu transaksi tertentu, misalnya adanya piutang pajak, persediaan, dan bahkan juga tidak ada catatan memadai mengenai aset tetap yang dibeli, selain hanya ada semacam daftar inventaris.
Semantara itu, praktik sistem akuntansi berbasis tata buku berpasangan telah sangat lekat dikenal dalam keseharian oleh para praktisi keuangan dan akuntansi. Sistem ini mampu menghasilkan laporan keuangan, yang terdiri dari neraca, laporan laba rugi (atau laporan realisasi anggaran dalam sistem akuntansi pemerintahan), laporan arus kas, dan catatan atas laporan keuangan. Pencatatan transaksi menggunakan buku-buku besar dan buku-buku pembantu yang banyaknya disesuaikan dengan perkiraan yang dibutuhkan. Jadi, jelas lebih dari sekedar adanya Buku Kas Umum.
Ketiga, secara ideal saat ini yang diinginkan adalah bahwa laporan keuangan pemerintah daerah yang disusun oleh Biro Keuangan merupakan konsolidasi dari laporan keuangan yang disusun oleh masing-masing Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Jumlah SKPD yang ada di tiap daerah beragam, namun diperkirakan rata-rata sekitar 30 SKPD. SKPD sebanyak itulah yang juga nantinya harus menyusun laporan keuangan. Ini lebih berat untuk dipenuhi secara ideal, karena keberadaan SKPD yang cukup banyak mengharuskan adanya SDM di tiap-tiap SKPD yang memiliki kompetensi memadai untuk melakukan pencatatan transaksi keuangan berdasarkan standar akuntansi yang telah ditetapkan. Jika di Biro Keuangan tidak banyak ditemukan SDM dengan latar belakang ilmu akuntansi, maka di tiap SKPD jelas keadaannya akan lebih parah lagi.
Artinya, meski pada akhirnya laporan keuangan berhasil disusun, laporan keuangan tersebut disusun oleh mereka yang sebenarnya tidak memiliki kompetensi yang dibutuhkan sebagai tenaga praktisi akuntansi. Sejauh ini, memang sepertinya masalah teratasi karena secara umum pemerintah daerah yang ada telah mampu menyusun laporan keuangan, baik dengan bantuan sistem akuntansi terkomputerisasi yang dibuat oleh konsultan. Bantuan lainnya bisa diperoleh dari bantuan sistem dan arahan dari lembaga pemerintah lainnya, seperti Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Departemen Keuangan maupun Departemen Dalam Negeri, baik secara langsung maupun tidak langsung.
Hanya saja, permasalahannya kembali berpulang pada pertanyaan mendasar: apakah kita dapat memperoleh keyakinan yang memadai bahwa laporan keuangan telah memenuhi standar yang ditetapkan, kalau ia dihasilkan dari proses yang ditangani oleh SDM yang tidak kompeten di bidangnya? Sebuah pertanyaan sederhana, namun memerlukan perenungan serius dan obyektif, bukan sekedar ada pembenaran bahwa laporan keuangan toh tetap dapat diterbitkan kendati tidak ada SDM yang memenuhi kualitas kompetensi yang dibutuhkan.

Rekrutmen SDM
Salah satu pertimbangan dalam rekrutmen pegawai untuk menutup kekurangan yang ada selama ini adalah bahwa rekrutmen untuk tenaga keuangan dan akuntansi haruslah mereka yang berasal dari disiplin akuntansi. Celakanya, tidak banyak akademi atau univesitas di daerah yang memiliki jurusan akuntansi, apalagi di daerah setingkat kabupaten atau kota yang jauh dari ibukota provinsi.
Jika dihitung secara kasar, maka kebutuhan tenaga SDM di pemerintah daerah yang berlatar belakang akuntansi adalah sekurang-kurangnya 14.190 orang. Jumlah ini merupakan perkalian jumlah pemerintah daerah sekitar 440 pemerintah kabupaten/kota dan 33 pemerintah provinsi, dengan masing-masing memiliki sekitar 30 SKPD. Itu untuk pemenuhan SDM yang melaksanakan akuntansi keuangan, belum termasuk SDM yang akan melakukan pemeriksaan dan reviu terhadap laporan keuangan yang diterbitkan oleh pemerintah daerah tersebut. Itu juga belum termasuk kebutuhan SDM di tingkat pemerintah pusat, terutama di departeman atau lembaga negara lain.
Beberapa waktu belakangan ini, beberapa pemerintah daerah memang telah secara intensif mencoba menutup kebutuhan SDM berlatar belakang akuntansi dengan melakukan kerjasama dengan universitas atau akademi tertentu. Salah satu yang intens membuka kelas khusus jurusan akuntansi untuk beberapa pemerintah daerah tertentu adalah Sekolah Tinggi Akuntansi Negara (STAN). Pemerintah daerah yang telah membuka kelas pendidikan khusus D3 akuntansi bekerjasama dengan STAN adalah Pemerintah Provinsi Nusa Tenggara Timur, Pemerintah Provinsi Papua, Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Aceh, dan beberapa pemerintah daerah lainnya.
Program ini memang cukup efektif, karena dalam waktu satu atau dua tahun dapat tersedia beberapa puluh tenaga akuntansi dan keuangan. Namun, karena tingkat kebutuhan yang tinggi, program ini bisa diimbuhi dengan program rekrutmen langsung tenaga SDM dari lulusan akademi atau universitas dengan jurusan akuntansi dan keuangan. Hanya saja, jika masalah renumerasi memang menjadi kendala ketertarikan SDM dimaksud, pemerintah daerah harus berusaha menciptakan sistem renumerasi yang menarik agar mereka menjadi tertarik dan mengikuti proses rekrutmen yang dilakukan oleh pemerintah daerah. Pemerintah daerah sudah waktunya melakukan rekrutmen tenaga SDM berdasarkan kebutuhan nyata, dan tidak asal rekrut. Itu berarti pemerintah daerah yang merekrut tenaga yang memiliki kualifikasi dan kompetensi sesuai dengan kebutuhan yang nyata.
Di lain pihak, Universitas Indonesia dan Universitas Gajah Mada secara khusus telah membuka jurusan akuntansi sektor publik, yang beratan materi mata kuliah adalah pada akuntansi pemerintahan. Namun, yang menjadi pertanyaan adalah apakah mereka nantinya bersedia bekerja pada sektor pemerintahan, atau apakah pemerintah daerah segera membuka proses rekrutmen khusus untuk memenuhi kebutuhan SDM berlatar belakang akuntansi dan keuangan.
Pada saat bersamaan, pengembangan kompetensi SDM dimaksud juga harus terus dilakukan, karena nyata bahwa ketentuan-ketentuan terkait dengan pengelolaan keuangan negara/daerah seringkali berubah, sehingga senantiasa memerlukan pemerkayaan (enrichment) dan perluasan (enlargement) kapasitas dan kapabilitas SDM pemerintah daerah di bidang akuntansi dan keuangan.

Reviu Laporan Keuangan
Di pihak lain, ketentuan yang ada juga mengharuskan bahwa laporan keuangan yang disusun harus direviu terlebih dahulu oleh Auditor Internal sebelum ditandatangani oleh Kepala Daerah. Internal auditor yang dimiliki oleh pemerintah daerah, yang di tingkat provinsi adalah Badan Pengawas Provinsi, di tingkat kabupaten/kota adalah Badan Pengawas Kabupaten/Kota. Sayangnya, permasalahan yang sama, yaitu masalah SDM yang kompeten, juga menjadi ciri yang perlu perhatian khusus. Kebanyakan auditor yang ada berlatar belakang selain akuntansi dan keuangan. Implikasinya jelas bahwa para auditor tersebut, secara profesi, tidak memiliki kompetensi yang memadai untuk bisa melakukan reviu laporan keuangan.
Standar reviu yang disusun oleh Ikatan Akuntan Indonesia jelas mengharuskan bahwa karena yang direviu adalah laporan keuangan, maka mereka yang memenuhi syarat kompetensi sesuai standar profesi adalah mereka yang berpendidikan akuntansi dan keuangan. Dengan demikian, pelaksanaan reviu oleh auditor badan pengawas daerah yang bukan sarjana akuntansi tidak dibenarkan, karena dianggap tidak memenuhi standar kualitas yang ditentukan oleh profesi.
Standar Umum dalam Standar Pemeriksaan Keuangan Negara yang diterbitkan oleh Badan Pemeriksa Keuangan mengatur bahwa jika terkait dengan pemeriksaan terhadap laporan keuangan, maka Pemeriksa yang melaksanakan pemeriksaan keuangan harus memiliki keahlian di bidang akuntansi dan auditing, serta memahami prinsip akuntansi yang berlaku umum yang berkaitan dengan entitas yang diperiksa. Pemeriksa yang ditugaskan untuk melaksanakan pemeriksaan keuangan secara kolektif harus memiliki keahlian yang dibutuhkan serta memiliki sertifikasi keahlian yang berterima umum. Pemeriksa yang berperan sebagai penanggung jawab pemeriksaan keuangan harus memiliki sertifikasi keahlian yang diakui secara profesional.
Sayangnya, keadaan yang tidak benar ini justru didukung oleh ketentuan perundang-undangan yang ada. Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2006, misalnya, mengharuskan bahwa di tingkat pemerintah pusat, laporan keuangan departemen/lembaga pemerintah non departemen (LPND) yang akan ditandatangani oleh Menteri/Pimpinan LPND harus terlebih dahulu direviu oleh inspektorat jenderal/inspektorat utama/inspektorat. Sedangkan di tingkat pemerintah daerah, laporan keuangan pemerintah provinsi/kabupaten/kota sebelum ditandatangani oleh kepala daerah harus direviu terlebih dahulu oleh inspektorat/badan pengawas provinsi/kabupaten/kota.
PP 8/2006 tersebut tidak secara khusus mengatur bahwa auditor yang akan mereviu haruslah memiliki latar belakang pendidikan akuntansi dan pengalaman teknis yang memadai. Artinya, siapapun auditor yang bekerja pada inspektorat jenderal/inspektorat utama/inspektorat pada departemen/LPND, dan siapapun auditor yang bekerja pada inspektorat/badan pengawas provinsi/kabupaten/kota, tanpa mendasarkan pada latar belakang pendidikan akuntansi, bisa melakukan reviu.
Jika demikian, maka standar reviu yang ditetapkan oleh Ikatan Akuntan Indonesia dan yang ditetapkan oleh BPK dalam SPKN, yang merupakan perwujudkan ukuran kualitas hasil kerja profesi, telah dilanggar. Justifikasi yang digunakan saat ini, sepertinya, hanyalah pada perlunya reviu laporan keuangan tanpa mempedulikan ukuran kualitas hasil reviu. Kalau sudah demikian, apa yang bisa diperkuat oleh profesi? Kalau mereka yang tidak memiliki latar belakang akuntansi dan keuangan bisa melakukan reviu (dan juga audit) laporan keuangan, bisakah akuntan melakukan diagnosa terhadap penyakit yang diderita oleh seorang pasien sehabis membaca buku-buku teori kedokteran, atau bolehkah akuntan menjalankan profesi aktuaris karena sedikit memiliki pengetahuan dalam bidang tersebut?
Ini juga problem besar yang harus dibenahi oleh ikatan profesi akuntan dan pemerintah secara bersama-sama, agar jelas bagaimana sebuah ukuran kualitas kerja profesi harus ditegakkan. Fakta sudah membuktikan bahwa pengelolaan keuangan negara/daerah, termasuk di dalamnya mekanisme pencatatan dan pelaporan transaksi keuangan negara yang dilaksanakan oleh aparatur yang tidak memiliki kompetensi dalam bidang akuntansi dan keuangan, menghasilkan informasi yang tidak memadai bagi pengambilan keputusan.

(tulisan di atas telah dimuat dalam majalah Akuntan Indonesia, edisi nomor 5/tahun I/januari 2008)